Escrito por Juan Benavides y Helena García, Fedesarrollo (Colombia)
Objetivo y mensaje principal
El proyecto NDC Action, liderado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en colaboración con el Centro del Clima del PNUMA en Copenhague (PNUMA-CCC), busca facilitar la implementación de un desarrollo resiliente al clima y bajo en carbono, alineado con los objetivos nacionales y mundiales. Fedesarrollo, como Institución Técnica Nacional (ITN), lideró el trabajo técnico del NDC Action en Colombia. Para abordar el problema, Fedesarrollo desarrolló una hoja de ruta que conecta recursos públicos y privados con los objetivos e iniciativas de las Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC Action). La financiación climática en los países en desarrollo enfrenta desafíos para la movilización masiva de recursos debido a fallas en el mercado y coordinación. La mejora de la gobernanza transversal a través de un trípode institucional puede resolver los desafíos al proporcionar un sentido de dirección y facilitar la construcción de carteras atractivas para la abundante financiación disponible a nivel mundial, especialmente de inversores institucionales.
Contexto y problema
Desde 2015, Colombia no ha reducido sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), y sus compromisos NDC para el año 2050 son más ambiciosos que los anteriores. Entre 2014 y 2018, las emisiones de GEI aumentaron un 17,3% lo que equivale a una tasa de crecimiento anual homogénea del 4,1%. Para lograr una reducción del 51% en las emisiones para el 2030, la tasa anual compuesta de reducción de emisiones debería ser del -2,22% a partir del 2024.
El financiamiento climático enfrenta desafíos masivos para la movilización de recursos en los países en desarrollo. En mitigación, la identificación y priorización de intervenciones, la estructuración de proyectos y la gestión de riesgos son muy débiles y están desintegradas. En adaptación, los países apenas están comenzando a delinear políticas nacionales de asignación y gestión de riesgos en condiciones de profunda incertidumbre, es decir, un conocimiento parcial o total sobre la frecuencia y gravedad de los eventos climáticos extremos.
Las complejidades del financiamiento de la mitigación provienen de la naturaleza dispersa de las intervenciones en sectores heterogéneos. En adaptación, las dificultades financieras surgen de la falta de capacidades para estructurar planes regionalizados y protocolos para incorporarlos en el ciclo de financiamiento público, que enfrenta gastos sociales inminentes y carece de métodos para reunir inversiones a largo plazo que reduzcan los riesgos físicos.
La oferta de financiamiento para la mitigación, sin agregación de una demanda dispersa y heterogéneas, búsqueda de oportunidades, pedagogía y acompañamiento, es insuficiente para movilizar recursos. En adaptación, los gobiernos subnacionales carecen de capacidades para estructurar proyectos y tienen capacidades limitadas de financiamiento. Exceptuando los sectores regulados (redes de servicios de infraestructura), los ministerios no tienen experiencia en financiamiento climático, ni cuentan con los recursos para crear portafolios priorizados de proyectos de mitigación, mucho menos de planes de adaptación.
El lento progreso en la reducción de emisiones de GEI se debe en parte a las grandes brechas de financiamiento climático que enfrenta Colombia, debido a (i) fallas de mercado (brecha entre oferta y demanda de financiamiento) y (ii) fallas de coordinación dentro del Estado y entre el Estado y los demás actores. En mitigación, la identificación y priorización de intervenciones, la estructuración de proyectos y la gestión de riesgos son muy débiles y están desintegradas. En adaptación, el país está comenzando a delinear políticas nacionales de asignación y gestión de riesgos en condiciones de profunda incertidumbre. En general, los ministerios no tienen experiencia en financiamiento climático ni los recursos para construir portafolios priorizados de proyectos de mitigación o planes de adaptación.
Hallazgos
El aumento del financiamiento climático requerirá una mayor coordinación y capacidades institucionales adicionales centradas en la implementación. Se deben emprender las siguientes decisiones políticas de alto nivel:
1. Definir el modelo de financiamiento climático público para mitigación y adaptación
El financiamiento público debe seguir principios de eficiencia, equidad, transparencia y efecto catalizador. Debe formar parte de planes fiscales a mediano y largo plazo, especificando proporciones para mitigación y adaptación, y delineando las intervenciones elegibles. El financiamiento para la mitigación debe utilizar curvas de los costos marginales de reducción (MACC) actualizadas periódicamente para identificar las necesidades de intervención del Estado. En lo que respecta a la adaptación, se debe priorizar la protección de activos naturales y construidos y cofinanciar reorganizaciones territoriales sostenibles con las autoridades locales.
2. Enfocarse en la creación de portafolios de proyectos con impactos significativos en la mitigación y establecer condiciones para inversiones complejas en adaptación
Para mitigar el riesgo negativo de carga de los bonos soberanos y verdes, los portafolios priorizados deben ser rentables para los inversores y estar alineados con las taxonomías verdes. Las áreas clave de mitigación incluyen la eficiencia energética, la construcción verde, la electrificación del transporte urbano, la agricultura sostenible y la conservación de bosques. En los países en desarrollo, el sector ASOUT (agricultura, silvicultura y otros usos de la tierra, AFOLU por sus siglas en inglés) requiere medidas específicas para reducir los riesgos de inversión.
3. Adoptar una política nacional para gestionar los riesgos de adaptación
Colombia debe crear una política de adaptación que potencie las iniciativas existentes. Las cuatro líneas estratégicas son: (i) inversiones rentables en redes de servicios vitales, (ii) inversión en servicios ecosistémicos y biodiversidad, (iii) salvaguardar el entorno construido, y (iv) investigación y desarrollo (I+D) en nuevas tecnologías y modelos de negocio.
Recomendaciones
Recomendación 1: Establecer la arquitectura de gobernanza de financiamiento climático a través de una Misión NDC Action
La Misión para la Acción Climática (Misión NDC) debe ser liderada por la Presidencia de Colombia para asegurar que las siguientes funciones se realicen por las instancias gubernamentales delegadas: (i) definición y seguimiento de metas medibles (por ejemplo, dinero movilizado, reducción de emisiones, reducción de riesgos); (ii) alineación de prioridades y acciones de inversión mediante coordinación jerárquica a nivel más alto del estado; (iii) regulación del cumplimiento de metas (sistema de premios y penalizaciones); (iv) gestión del conocimiento en mitigación y adaptación.
Recomendación 2: Organizar una agencia pública para estructurar proyectos complejos de financiamiento climático
Hay interés por financiar proyectos que no cumplen con requisitos sólidos y estructurados para invertir. El enfoque de la medida se centrará en estructurar proyectos socialmente rentables que no tengan rentabilidad privada positiva. En adaptación, permitiría acercarse a entidades territoriales para cofinanciar intervenciones y generar economías regionales de escala. Las áreas con mayor impacto en mitigación incluyen la electrificación del transporte urbano masivo, la agricultura sostenible y la conservación y restauración de bosques y otros ecosistemas de almacenamiento de carbono.
Recomendación 3: Establecer un fondo de financiamiento combinado
Los fondos de financiamiento combinado mejoran el perfil de riesgo de los proyectos y atraen inversores diversos en cantidad, plazo, apetito por el riesgo y propósito. No están diseñados para llevar a cabo la mayor parte del financiamiento. El principal resultado de las transacciones del fondo es atraer inversores institucionales que, a nivel mundial, tienen recursos para invertir en financiamiento climático del mismo orden de magnitud que los bancos comerciales. Las propuestas enviadas al fondo deben someterse a una prueba de elegibilidad y adicionalidad, nivel de madurez y/o prueba de concepto (para evaluar viabilidad, proponer un instrumento financiero y buscar aliados).
Resultados
Se logrará un aumento en el financiamiento climático tanto para proyectos de mitigación como de adaptación, gracias a una una mejor gobernanza y un financiamiento más estructurado. Se fortalecerá la coordinación entre las partes interesadas, incluidos actores estatales e inversores privados. Los proyectos priorizados serán financiados y ejecutados de manera eficaz, lo que contribuirá a la reducción de emisiones y al aumento de la resiliencia. Los organismos públicos desarrollarán capacidades para la gestión del riesgo. Las prioridades de inversión estarán alineadas, lo que proporcionará una dirección clara para las inversiones públicas y privadas en proyectos relacionados con el cambio climático que cumplan con los estándares nacionales e internacionales.
Impacto
Esta iniciativa contribuirá a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero para 2030. Se desarrollará un marco institucional robusto que facilite acciones climáticas continuas y medidas de adaptación. Se mejorará la conciencia pública y el compromiso, lo que fomentará una cultura de sostenibilidad.
Agradecimiento
Los autores agradecen al PNUMA, en particular a su Proyecto NDC Action y al Centro del Clima del PNUMA en Copenhague (PNUMA-CCC) por su apoyo financiero y colaboración en esta agenda de investigación.
Descargo de responsabilidad: Las opiniones expresadas en esta publicación pertenecen a los autores y no deben atribuirse a Fedesarrollo.
