Escrito por Juan Benavides y Javier Blanco, Fedesarrollo (Colombia).
Objetivo y mensaje principal
El proyecto NDC Action, liderado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en colaboración con el Centro del Clima del PNUMA en Copenhague (PNUMA-CCC), tiene como objetivo facilitar la implementación de un desarrollo resiliente al clima y de bajas emisiones alineado con las metas nacionales y mundiales. Fedesarrollo, en su calidad de Institución Técnica Nacional (NTI), lideró el trabajo técnico del proyecto NDC Action en el contexto de Colombia. Para abordar el problema, Fedesarrollo desarrolló una hoja de ruta que conecta los recursos públicos y privados con los objetivos e iniciativas de las Contribuciones Determinadas a nivel Nacional (NDC). Este resumen de políticas describe los protocolos desarrollados por Fedesarrollo para evaluar y avanzar en proyectos de descarbonización en Colombia. El Acelerador NDC propuesto en el presente documento constituye una metodología simple para generar un portafolio preliminar de proyectos climáticos para su promoción y estructuración por parte de equipos especializados.
Contexto y problema
Colombia enfrenta un desafío significativo para cerrar la brecha entre las trayectorias de emisiones nacionales actuales y sus compromisos de Contribución Determinada a nivel Nacional (NDC). La NDC describe el compromiso de Colombia de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en un 51% para 2030 en comparación con los escenarios de «business-as-usual» (BAU) (Gobierno de Colombia, 2020). Sin embargo, las tendencias de emisiones actuales indican que se necesitan esfuerzos de mitigación más agresivos y priorizados para cumplir con estos objetivos.
En 2018, el año más reciente para el cual se dispone de datos del inventario de gases de efecto invernadero, las emisiones totales de Colombia alcanzaron los 303 MtCO2e (IDEAM, Fundación Natura, PNUD, MADS, DNP, CANCILLERÍA, 2021). Este nivel es superior a las emisiones proyectadas bajo el escenario «business-as-usual» (escenario sin cambios) de la NDC para 2020, que fue de 291,3 MtCO2e (Gobierno de Colombia, 2020). Esto indica que no solo no se han disminuido las emisiones, sino que han aumentado en comparación con las proyecciones de la NDC. Para lograr el objetivo de emisiones de 2030 de 169,44 MtCO2e, se requiere una reducción del 44% con respecto a los niveles de 2018.
Un aspecto crítico de este desafío es la necesidad de acelerar y priorizar la financiación para proyectos de mitigación de alto impacto en sectores clave. Los sectores con las brechas más significativas en la reducción de emisiones incluyen energía, transporte y agricultura (ganadería y cambio de uso del suelo). Estos sectores no solo contribuyen sustancialmente a las emisiones de GEI del país, sino que también ofrecen el mayor potencial para estrategias de mitigación impactantes.
Hallazgos de Fedesarrollo
La aceleración del proyecto propuesta por Fedesarrollo tiene como objetivo acelerar el desarrollo y la financiación de proyectos climáticos de alto impacto para lograr las NDC. Este proceso implica identificar y priorizar un portafolio de proyectos a través de un enfoque estructurado, asegurando la alineación con los objetivos climáticos nacionales. La metodología enfatiza la preparación estratégica, incluyendo análisis exhaustivos y estrategias de mitigación de riesgos, para garantizar la viabilidad del proyecto y su implementación exitosa. La priorización se basa en el impacto en la reducción de GEI y la rapidez de entrega, enfocándose en proyectos de alto impacto y resultados rápidos.
El protocolo de aceleración de la acción climática está compuesto por:
- Precalificación
Los proyectos son elegibles si están alineados con la Taxonomía Verde y son considerados una prioridad gubernamental. Los proyectos elegibles que están siendo estructurados actualmente por el gobierno o partes privadas no deben ingresar al proceso de aceleración porque duplican esfuerzos y no aportan adicionalidad. Finalmente, los proyectos con potencial de adicionalidad y costos preliminares deben ingresar al proceso de priorización. Las propuestas para estudios y consultorías no deben exceder el 1% del total disponible de fondos públicos. Deben dirigirse a proyectos que son elegibles pero que aún no han cumplido con los criterios de adicionalidad y madurez.
- Filtrado con una curva MACC
El costo marginal de reducción (MAC, por sus siglas en inglés) es el costo adicional de una intervención que reduce las emisiones de gases de efecto invernadero en una tonelada. Se calcula como la diferencia en los costos de inversión (CAPEX) y los costos operativos y de mantenimiento (costo total de propiedad, o TCO) entre la intervención y el estado actual, dividido por la diferencia en emisiones equivalentes de CO2 (CO2e). Esta relación puede ser positiva o negativa, siendo un MAC negativo una señal de oportunidades que reducen emisiones a la vez que generan una ganancia neta. Cuando un país, región o sector tiene alternativas para reducir las emisiones CO2e, estas pueden clasificarse por costo, lo que resulta en la curva del costo marginal de reducción (MACC, por sus siglas en inglés).
- Priorización
Una vez que los proyectos hayan pasado el proceso de filtrado, se deben priorizar aquellos proyectos de inversión que tengan un MAC negativo o que sean socialmente rentables, basándose en los criterios de rapidez de entrega y materialidad. Se deben preferir los proyectos que pueden comenzar operaciones dentro de dos años y que pueden reducir los compromisos sectoriales de descarbonización en al menos un 0,25%. Por último, se evalúan criterios de equidad e inclusión. Se sugiere incluir hasta dos criterios, como la participación comunitaria o la ubicación del proyecto en áreas de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) o en las zonas más afectadas por el conflicto armado (ZOMAC). La equidad y la inclusión deben servir para desatar iniciativas sólidas de descarbonización, pero no convertirse en el motivo principal para construir un sistema de tramitación de proyectos NDC.
Recomendaciones
Recomendación 1: Mejorar la gobernanza y el liderazgo
Nombrar a un responsable institucional que gestione desafíos y coordine acciones de aceleración. Esto asegura un liderazgo claro y responsabilidad, facilitando el logro de las NDC. Fortalecer la entidad designada con un sistema de pesos y contrapesos para reducir la posibilidad de alteraciones discrecionales o abandono con el ciclo político (conversión forzada de proyectos en ‘elefantes blancos’).
Recomendación 2: Asegurar salvaguardias robustas y aceptación social
Fortalecer los sistemas de rendición de cuentas y consultas para minimizar riesgos del proyecto y asegurar el cumplimiento con los estándares, abordando restricciones políticas y económicas. La consulta social reducirá la selección basada en influencia política, y la priorización utilizando criterios objetivos atraerá operadores competentes y más financiadores.
Recomendación 3: Fortalecer la estructuración técnica y financiera
Precalificar empresas estructuradoras basándose en sus capacidades y utilizar diseños avanzados verificados por ingenieros independientes. Esto mejora la calidad del proyecto y la confianza de los inversionistas. Las empresas estructuradoras propondrán el modelo comercial para cada proyecto, especificarán el tipo de financiación (pública, privada o PPP), asignación del riesgo y medidas de mitigación, contribuciones mínimas de capital propio, modalidades y perfiles para el reembolso de deuda y distribución de dividendos, así como la necesidad de apoyo público (subsidios).
Resultados
El protocolo de priorización movilizará recursos para proyectos climáticos de alto impacto. El protocolo dirige recursos hacia iniciativas que no solo reducen las emisiones de gases de efecto invernadero, sino que también generan beneficios económicos. El protocolo fomenta la colaboración entre los sectores público y privado, atrayendo inversiones y experiencia necesarias para la ejecución del proyecto.
Impacto
La aceleración producida por el protocolo es esencial para abordar las brechas financieras en sectores clave, incluyendo energía, transporte y agricultura. Este enfoque estructurado fomenta un marco robusto para la acción climática que cumpla con los objetivos NDC en un plazo oportuno y efectivo.
Agradecimientos
Los autores agradecen al PNUMA, en particular a su Proyecto NDC Action y al Centro del Clima del PNUMA en Copenhague (PNUMA-CCC) por su apoyo financiero y colaboración en esta agenda de investigación.
Descargo de responsabilidad: Las opiniones expresadas en esta publicación pertenecen a los autores y no deben atribuirse a Fedesarrollo.
Bibliografía
Gobierno de Colombia. (2020). Actualización de la Contribución Determinada a Nivel Nacional de Colombia (NDC). Bogotá: Gobierno de Colombia. Comisión Intersectorial de Cambio Climático.
IDEAM, Fundación Natura, PNUD, MADS, DNP, CANCILLERÍA. (2021). Tercer Informe Bienal de Actualizaicón de Colombia a la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC). Bogotá, Colombia: IDEAM, Fundación Natura, PNUD, MADS, DNP, CANCILLERIA, FMAM.
